社区是城市治理体系的基本单元。近年来，上海认真学习贯彻习关于加强基层治理的系列重要论述和考察上海重要讲话精神，认真践行人民城市理念，坚持和加强党对基层治理的全面领导，进一步深化体制机制改革、优化治理格局、加强能力建设，深入推进基层治理现代化，超大城市治理基础不断夯实。上海坚持以党建引领基层社区治理，以数字化转型牵引社区治理提质增效，社区治理体制机制不断创新，社区自治活力持续迸发，社区工作者队伍职业化进程全面加速，社区治理数字化平台、应用场景不断升级拓展，基层治理体系和治理能力现代化建设卓有成效。

　　对照经济社会发展带来的新趋势，对照高品质生活、高效能治理提出的新要求，推进社区治理还存在一些难点问题，主要表现在：一是数据循环机制有待健全，治理生态体系仍存断点。数据自上而下为基层赋能仍存在堵点，数据的采集、使用与维护未形成闭环。二是治理逻辑尚未完全理顺，工作流程需进一步优化。数字化赋能公共服务需注重“用户视角”，数字化赋能公共管理需坚持“实战导向”。三是数据资源挖掘还需深化，数据应用能力有所欠缺。大量数据还缺乏深度加工和分析，基层干部队伍数字化能力有待提升。

　　根据上海市政协2023年度协商计划、议政调研计划，在市政协主席胡文容的关心领导下，在市政协副主席陈群、吴信宝的指导带领下，市政协社会和法制委员会与上海大学社会学院成立课题组，3月以来，立足上海超大城市经济社会发展态势，聚焦基层社区治理面临的新变化欧宝平台、新挑战，坚持目标导向、需求导向、问题导向，先后赴长宁区、嘉定区、黄浦区、金山区以及北京市、杭州市、绍兴市、深圳市实地调研，广泛听取相关政府部门、政协委员、专家学者、基层一线代表的意见建议，深入讨论研究提升社区治理数字化、智能化水平的对策建议，形成了课题调研报告。

　　报告提出四方面建议：一是更加注重提高站位、更新理念，准确把握基层社区治理的着力点。注重用数字化转型牵引社区治理现代化。注重用数字化变革赋能全过程人民民主实践。二是更加注重系统治理、综合施策，以数字化变革提升社区治理合力。完善数字化平台治理支持功能。以数字化再造治理流程。强化基层干部的数字化素养培训。建设社区志愿者服务数字平台。构建公开透明的社区公共服务外包体系。三是更加注重实践导向、问题导向，积极探索社区治理智能化模式。打造物业服务机构履约行为智能化评价系统。研发业委会规范运行的智能化支持系统。围绕居民公约等推动智能化场景建设。四是更加注重科技赋能、创新引领，加快构建高效便捷的数字治理体系。构建社区工作统一门户。研发服务基层治理的“数字工具箱”。进一步优化基层治理数据库。提高数据开发运用水平。加快开发管用好用的数字化应用场景。

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　　党的十八大以来，上海深刻把握超大城市特点和规律，坚持党建引领基层社区治理，治理基础逐步夯实，治理水平得到明显提升，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强。

　　近年来，上海积极应对超大城市经济社会发展呈现的开放、多元、流动特征，坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础贯穿基层治理始终，基层党的组织覆盖和工作覆盖不断完善。

　　一是党建引领基层治理体系更加健全。着力构建以党的组织体系为依托的基层治理体系欧宝平台，深入开展社区党建，探索开展区域化党建，系统推进城市大党建，持续推进基层党的工作体制机制创新、组织设置创新、方式方法创新，逐步形成了以基层党建创新带动基层治理体系创新的上海改革模式，为社会多方主体参与自治共治提供了重要基石。深入推动“网格工程”“连心工程”“家园工程”“强基工程”“动员工程”“赋能工程”六大工程，探索了一系列党建引领基层社区治理的方法与机制，为持续完善基层社区治理体系奠定了重要基础。

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　　二是社区治理体制机制不断创新。逐步构建了以公共服务、公共管理、公共安全为核心的街道职能体系，构建了与社区高质量发展相适应的体制机制。不断健全以居村党组织为领导核心、居村委会为主导、居村民为主体、多元主体共同参与的治理架构。在基层公共事务决策和实施过程中增加公众参与的环节与机制，有效调动居村民参与社区民主协商的积极性。引入社会创新和社区营造理念，以参与式社区规划、街区共治等方法推动社区生活共同体建设。逐步完善居村党组织—微网格党组织—楼（队）组党组织的社区组织架构和运作机制，深入开展楼组自治、楼组建设活动，提升了居民参与公共事务的积极性，提升了社区精细化服务与治理能力。

　　三是社区自治活力持续迸发。始终坚持人民主体地位，推动全过程人民民主的社区实践，保障居村民民主选举、民主管理、民主协商、民主决策和民主监督落到实处。围绕基层社区公共问题，积极发挥党组织领导下多元主体协商制度的作用，广泛吸纳群众代表和骨干力量，让党员、干部、社区达人、乡贤等充分参与到社区治理中。探索形成了小区自治、楼组自治、邻里自治等微自治方式，社区服务与治理能力不断提升。坚持党建带群建促社建，率先开展地方群团改革试点，重点培育扶持生活服务、公益慈善等社区社会组织，引导志愿者群体参与社会治理。

　　四是社区工作者队伍职业化进程全面加速。率先在全国建立社区工作者职业化体系，综合考虑岗位特点、工作年限、教育程度、专业水平等因素，统一建立“三岗十八级”岗位体系。逐步建成了一支结构合理、来源广泛、素质优良的居村党组织书记队伍。建立社区工作者向党政机关、事业单位输送人才的通道。开展“最美城乡社区工作者”宣传选树和“上海市担当作为优秀居村党组织书记”评选表彰活动等，持续增强职业荣誉感。建立完善市级示范培训、区级全员轮训、街镇岗位实训的培训体系，基层组织队伍建设和能力建设不断加强。

　　上海按照数字化到智能化再到智慧化的路径，在全国率先构建“两张网”平台，初步实现各系统“物理归集”。近五年来启动了更具整体性的城市数字化治理创新进程，基本形成了城市数字化治理的“四梁八柱”和关键制度举措。

　　一是“两张网”平台带动效应进一步显现。充分利用城市运行管理体系“三级平台、五级应用”和市、区两级大数据平台为基层治理赋能，“一网通办”为基层社区公共服务网络提升效能，高效处理社区居民大量公共服务诉求。“一网统管”有效助力基层公共管理流程再造。

　　二是基层治理数字化平台支撑作用进一步强化。加强数字化平台支撑体系建设，整合了15个市级部门下沉至居村信息系统登录入口，减少基层反复登录的负担。推进基层治理数据库建设，逐步融合各业务条线的属性、行为、服务等标签数据，提升基层治理数据的共享效率。完善社区治理端功能，实现社工采集、居民申报、一标三实等多角度数据动态更新机制，提升社区管理效能。丰富居社互动端功能，打造单一社区内部交流的线上平台，构建“线上互动—线下参与”的良好互动模式，增强居社互动活力。

　　三是新型数字化应用场景进一步拓展。积极开发为民服务数字化场景，已上线“困境儿童关爱”“救助帮扶”“文明养宠”“加装电梯”等多个应用，向居村民提供社区及周边生活相关信息。新型数字化应用场景为社区服务体系高效运行提供了基础支持，有效提升了居民与基层治理体系间的双向互动。

　　总体来看，上海在城市数字化转型领域的改革搭建了数字治理的“四梁八柱”，实现了具有远见的顶层设计与总体布局。今年，市委将做好基层减负作为重要课题，贯穿主题教育全过程，并取得了阶段性成效，比如居村使用的各类平台已初步归集、数据标准标签体系基本建立、基层治理主题数据库不断完善、基层特色应用持续涌现。但在基层治理实践中，仍存在一些数字化转型的瓶颈与难题，表现为：

　　健全的数字生态应该是上下紧密联动、数据收集与使用紧密关联、数据生产具备内生动力的环环相扣系统。但从目前实际运行情况来看，这一生态体系中仍存在一些断点。

　　一是数据自下而上归集更为顺畅，但自上而下为基层赋能仍存在堵点。目前基层的数据采集任务比较单一分散，个别街镇的基层工作人员反映当前采集数据的任务比较多，有时人口信息需要重复输入。不少基层部门反映数据收集上去后再想调用，往往比较麻烦，有的只能看、不能下载，造成了操作不便；有的上级部门以整体数据敏感为由，并未向下提供信息，在一定程度上加重了基层负担。

　　二是数据的采集、使用与维护未形成闭环，存在不少断点。有时基层在根据上级提供的数据开展工作时发现存在偏差后，无法及时修改、维护数据，致使数据动态更新面临难题。如：有街镇反映，曾根据上级部门提供的单位数据开展“扫楼”工作，但发现不少单位信息与上级提供信息间有差异。由于无畅通、便捷路径反馈，基层手中的动态数据也就无法向上反映以推动数据更新。

　　三是数据生产部门缺乏提供数据的内在动力与激励。一些部门因没有充分参与到数据生产、使用全流程中去，往往被动根据要求提供数据。数据作为关键性战略资源的作用仍未充分体现出来。反观市场领域，由于近年来兴起的数据市场解决了数据生产中的激励问题，因而各类数据开发机构的活力充分显现，开始从更多维度、更多算法层面开发数据治理的新功能。

　　调研中，许多街镇都以“社区云”为例，反复强调必须以公众实际需求为导向开发场景，才能获得更多公众支持。不少数字化应用场景建设常常从管理视角出发，方便了数据和信息汇聚，但对居民使用和基层工作实际需求的考虑还不够充分，数字化场景与治理现实需进一步深度嵌入。

　　一是数字化赋能公共服务需注重“用户视角”。本市“一网通办”平台上服务对象为个人的近2800项事项中，还未实现全程网办事项尚有13%。由于部分业务部门工作流程尚未更新、跨系统数据不互通等原因，一些业务还要线下反复跑几次才能办成。

　　二是数字化赋能公共管理需坚持“实战导向”。“一网统管”为条块联动提供了数字化路径，但在问题派单、协同处置等业务环节仍存在条块割裂现象，部分单位工单办理走“流程”，重程序办结、轻实体解决，未能真正实现数字化支撑条块关系的属地化再造。

　　目前，上海城市社会治理领域的各类数据已基本汇聚至市大数据中心。这些数据不仅来自各职能部门，还来自市场和社会第三方机构。不同数据都有丰富的含义，并能从不同方面揭示基层治理的现状与问题。但这些数据的内涵只有长期与其打交道的分析人员才能理解。

　　一是大量数据还缺乏深度加工和分析。数据归集到大数据中心后，如果没有特定的“点单”机制，职能部门工作人员也就不再参与到对数据的分析工作中去，而大数据中心技术人员由于不理解这些数据背后的实际复杂含义，也难以进一步设计赋能基层治理的各类应用，无法为源头治理、风险治理提供规律遵循。如：市场监管局掌握的企业登记信息，经加工后实际可用于监测基层政府营商环境；人保部门掌握的失业金领取时长等数据，可分析基层政府就业关怀工作现状；房管局掌握的加装电梯数据，可以反映居民民主协商水平等。

　　二是基层干部队伍数字化能力有待提升。数字化意识在很大程度上影响着社区治理的效率和水平。但由于缺乏系统性培训和针对性实践，基层干部容易安于现状，忽略了对数字化意识和能力的培养。有的把“数字化”等同于“信息化”，对互联网规律的把握能力、对网络舆论的引导能力、对新技术发展的驾驭能力和对网络安全的保障能力，还跟不上时代的发展。同时，目前的考核评价体系还没有充分考虑数字化推广应用，导致运用数据治理的热情和积极性不高。

　　基层社区治理是城市治理的重要组成部分。提升基层社区治理数字化、智能化水平，是实现高品质生活、高效能治理的必然要求。站在全新的历史方位，上海应准确把握世情、国情、市情的新变化，着眼实现从“碎片化治理”向“整体性治理”转变，从“传统经验治理”向“数字智能化治理”转变，从“体制机制驱动”向“体制机制+新技术驱动”转变，更加注重提高站位、更新理念，更加注重系统治理、综合施策，更加注重实践导向、问题导向，更加注重科技赋能、创新引领，进一步构建适合城市经济社会运行特征、更好突显人民城市价值理念、敏捷回应居民诉求的新型社区治理模式。

　　要准确把握经济社会发展趋势和上海基层社区发展趋势，科学谋划基层社区治理的方向和重点，积极探索中国式现代化进程中超大城市基层社区治理新经验，努力打造全过程人民民主实践高地和数字变革高地。

　　一是注重用数字化转型牵引社区治理现代化。上海作为全国的数字经济、数字生活高地，数字化已成为人们生活和工作的重要方式，也成为日益开放、流动背景下的基层社区治理不可或缺的重要支撑。深入推进数字化转型，是上海超大城市治理的需要，也是上海能够走在前头、在全国具有引领性的“牛鼻子”工程。深入推动数字化、智能化联动改革，可以发挥两者相互依赖、相互支撑的作用，可以更好地释放长期以来上海在社区建设领域形成的制度红利，为构建共建共治共享的社会治理共同体提供新型支持。要充分利用新一代数字技术、人工智能算法以及大数据应用场景，引领带动基层社区治理体制机制改革，推动多层次服务体系重构和流程再造，实现社区建设整体性转变、全方位赋能。要深度利用数字技术、信息化数据，推动基层社区治理的关键流程再造、重塑，从根本上破解多方主体“信息不对称”难题，保障多方合作主体责权利得到充分实现和尊重，为居民深度参与社区公共生活提供重要指引。要深度应用人工智能技术，重构社区治理主体间的关联，推动社区各类规则有效落地，从更深层次提升服务体系效能，全面提升社区治理与服务体系的敏捷反应水平，从源头上提升基层社区风险治理能力。

　　二是注重用数字化变革赋能全过程人民民主实践。准确把握数字技术与全过程人民民主的耦合逻辑，充分发挥数字技术在扩大参与主体、集聚社会合力、增强监督实效等方面的作用，推动数字化改革和践行全过程人民民主整体贯通、一体推进，助力全过程人民民主的价值与理念更科学有效地转化为制度安排和民主实践。按照全过程人民民主“全覆盖、全过程、全链条”的基本要求，积极打造居民深度参与的数字化平台载体，推动居民全程参与社区治理场景开发，切实把全过程人民民主贯穿基层社区治理全程。充分发挥“社区云”等平台载体功能，更为精准、有效地向居民发布社区公共问题，同时为居民低成本参与社区公共事务讨论提供高效便捷通道。以数字化系统赋予楼组长、物业公司、业委会、志愿者、社会组织等相应权限，支持社区各类人群通过系统参与社区治理。以“全过程人民民主理念”搭建公共项目居民反馈的数字化载体，实现公共项目公众线上广泛评议。如，通过数字化系统提供的“留言板”等功能，居民可随时发表关于本楼道或本社区的意见建议，为社区治理建言献策。建设更具互动性和透明度的社区物业事务共治平台，动态向业主展示物业管理情况及遇到的困难，鼓励业主以线上互动的形式参与公共讨论，不断提升业委会治理水平。在设计社区数字化应用场景时，充分倾听民意，更好运用自治共治工作方法，让居民群众充分参与场景开发过程。

　　一是以数字化再造治理流程。要深入推进社区公共事务的多方协同治理，围绕前置条件、资源配套、对接流程、责权分配等环节，以高水平数字化转型为支撑，重塑、再造精细化协作流程。要打造基于新一代数字技术的各类平台载体，为多方主体高效协同提供基于流程的精细化支持，有效提升多方主体间的联通。要以数字化方式呈现上下分工治理轨迹，明确上下级在治理体系中的责任。要建立并梳理跨部门协同的数字化对接流程，完善数据协同、跨部门联审等机制，进一步明确横向协同中的“关键节点”及各部门权责。如，以社区更新为下一轮重点改革领域，探索建立跨部门的“社区更新协同治理”数字化平台，推动职能部门围绕社区更新关键节点实施高水平的信息共享、流程对接、资源互补、政策协同。

　　二是完善数字化平台治理支持功能。持续发挥区级城运中心、政务服务中心、大数据中心作用，提高区、街镇平台枢纽向基层一线科技赋能效率，构建共建共治共享基层数字治理新格局。推广家门口服务体系、15分钟社区生活服务圈等经验做法，创新远程收件、帮办代办等服务模式，提升基层服务和管理水平。做优做实城运工作站，合理设置城运工作站（综合网格、联勤联动站），开展线上线下协同高效处置，促进治理数字化脱虚务实。

　　三是强化基层干部的数字化素养培训。围绕基层干部的互联网意识、新媒体素养和流量思维，不断提升基层治理队伍数字化思维和能力。通过专业培训，帮助基层工作者运用新兴技术、数字综合分析，全面把握社区体征，敏锐感知社区态势，动态掌握社区基本情况；帮助基层工作者善于引领线上话题、应对网络舆情，统筹调度社区资源，解决社区公共安全、公共服务、公共管理等方面的难题。结合目前城市数字化治理转型改革进程，构建基层干部数字化素养提升的专业培训体系。

　　四是建设社区志愿者服务数字平台。统一向全市志愿者发布社区需求信息，帮助志愿者与社区需求方更好建立联结。深入组织开展专业培训，为社区志愿者队伍提供支持保障，更好推动志愿者以社区公共问题为着力点开展各类活动。在记录社区志愿服务信息的同时，积极开展社会面宣传动员，不断丰富完善激励措施。

　　五是构建公开透明的社区公共服务外包体系。打造统一运行、公开透明、适度竞争的社区公共服务数字化体系，是孵化专业社会组织、提升社区治理能力的重要方式。要进一步优化社会组织财政投入模式，深度推进上海市社会组织服务供需对接平台建设。定期向社会发布上海在社区服务与公共治理领域的长期购买服务清单，帮助各类专业社会组织形成长期发展预期。鼓励并推动全市各区、街镇、职能部门，依托统一政务服务平台购买社会组织服务，推动社会组织基于专业竞争不断提升服务能力。推动公众参与社会组织服务效能评价，更好实现社区建设“五社联动”。

　　现代社区建设高度依赖多方主体基于认同的规则治理。要进一步聚焦基层实践，积极探索将基层社区规则体系嵌入智能化场景的新方法，切实提升制度建设的效能。

　　一是打造物业服务机构履约行为智能化评价系统。将物业服务机构规范化服务的要求、业主诉求以及经协商达成的服务协议等嵌入智能化评价系统之中，运用智能感知、数据分析、服务对象评价等方法，科学分析物业服务机构的服务效能和履约现状，并以公开化、透明化的方式向业主公布。推动业主与物业服务机构，基于透明绩效基础，积极开展民主协商和市场化谈判。

　　二是研发业委会规范运行的智能化支持系统。针对业委会运作缺乏规范流程指引等问题，研发业委会议事表决智能化支持系统。围绕业委会运行中的物业服务机构选聘、决策监督等关键问题，构建智能化工作平台，将业委会原先的多次线下决议的松散形式，转变为业委会人员在线登录、创建决议流程、审核决议、形成决议文件等智能化规范流程。如，围绕社区改造、公共设施改扩建、加装电梯等公共事务，探索建立一套规范、行之有效的数字化公共事务意见建议征求和决策系统，着力破解征求意见难、表决难、执行难问题，不断提升社区参与水平。

　　三是围绕居民公约等推动智能化场景建设。积极引导、支持居民围绕居民区公共事务、治理突出问题等开展讨论、达成共识，缔结自治章程、居民公约、住户守则。并将这些自治公约嵌入智能停车、门禁管理、环境美化等智能化场景中，提升自治规则的刚性约束水平，从而推动社区自治向纵深化发展。

　　要积极探索前沿技术在社区治理领域的深度应用，开拓完善数字化应用场景，靠数据决策，让政策找人，让数据吹哨，不断提升智能化治理水平，克服“老办法不管用，新办法不会用”的治理困境。

　　一是构建社区工作统一门户。建设基于PC端和移动端的社区工作统一门户，高效整合市、区部门下沉至居村信息系统的登录入口，更好实现社区工作“一口登录”、高效检索信息数据。通过社区工作统一门户实现基层数据一个入口采集和汇聚，形成统一的基层治理数据库，有效降低基层数据采集工作量。优化数据采集方式，统一采集基层人、房基础信息，解决数据多源头、唯一性难以确认、基层重复采集工作量大等实际问题。开发社区工作者数字化移动终端，为社区工作者提供社区全面信息、各类政策措施、居民需求信息分析等，提供精准有效的工具支持，帮助社区工作者提升业务能力、更好开展社会动员。

　　二是研发服务基层的治理“数字工具箱”。为方便居村开展日常工作，建议市、区大数据中心进一步研发服务社区治理的房态图、居民管理、房屋管理、标签管理等治理工具，研发帮助居村委快速填报市、区日常报表的智能化工具。开发通讯录、消息中心、通知公告、高频材料管理、活动管理、问题反馈等通用工具。

　　三是进一步优化基层治理数据库。实施对全市1000多个尚未规范数据标签的系统化治理“会战”，抓紧形成全市统一规范的“基础标签+动态标签”目录。将面向基层采集数据的各项任务统一纳入综合采集任务池，根据“一标三实”的采集字段及居村高频使用的采集字段，持续更新地址、房屋、居民数据，落实居村数据“一次走访、综合采集、平台留存”，转变部门下派数据采集任务流程，让居村少采数、多核数。发挥基层治理数字化平台作用，进一步融合各业务条线的数据，提供便捷高效的社区工作数据支持服务，逐步推进数据共享共用。

　　四是不断提高数据开发运用水平。兼顾数据安全和使用便利，不断完善各类数据高效共享使用的分级分类管理机制，明确不同层级和部门的数据开放内容和访问使用权限，推动数据由上至下有效“回流”。面向基层开放数据更新入口，针对社区居住人员统计、企业信息更新等场景，向基层工作人员开放数据更新入口，提高数据的更新频率和时效性。构建多方参与、具备内生动力的数字治理新模式，更好发挥政府职能部门、市场主体、社会组织、专业机构等各方主体在数据收集、数据整合、数据分析与应用中的积极作用，推动现有数据资源更好开发利用。要优化公共数据全生命周期管理流程，在基层构建分布式数据归集和共享模式，推动数据使用过程和生产过程有机统一、环环相扣，形成闭环体系，实现数据生产者和使用者的融合。

　　五是加快开发管用好用的数字化应用场景。在充分理解居民实际需求的基础上，以社区治理一线需求为场景设计目标，以基层社区管用、好用为原则，以群众更接受的方式，积极推进应用场景设计与更新换代，推动数字化应用场景高效赋能基层社区治理。聚焦居村干部工作需要和居民群众生活需求，自下而上开发微小应用场景，开发车位共享、物业报修、家庭医生、托幼资源等联动多方资源的社区管理服务应用场景。

　　原标题：《上海市政协“强化基层社区建设，提高社区治理数字化、智能化水平”课题调研报告》

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